这意味着，信访裁断标准本身就可能存在着合法性不足与选择性引用的问题。
宪法行为包括立法行为[19]和具体行为[20]，立法行为是宪法行为的主要表现形式。[9] 本文将公权力与国家权力在同一个意义上使用。
[11] 我国已经制定了全国人大组织法、国务院组织法、地方人大和政府组织法、民族区域自治法、人民法院组织法、人民检察院组织法，以及村民委员会组织法居民委员会组织法。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。进入专题： 国家监察体制改革 监察委员会 全覆盖 公权力 公职人员 。（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。
1、设立监察委员会以后，监察委员会与党的纪律检查机关为合署办公，即两块牌子、一套人马。即使是参照公务员管理的人员，其因为也不行使公权力，自然也就不属于需要覆盖的人员范围。[11]有学者针对地方性法规设定防汛中强制转移权的情形，提出行政权的设定应当符合比例原则的要求，《立法法》中关于法律保留的规定应当减少因突发事件而加以变通的空间，全国人大及其常委会可以通过体察和回应地方立法需求的方式，化解地方立法机关制度创设的冲动，从而实现经由形式法治的实质法治。
[34]由此可见，严格的不合理标准在一定程度上限制了司法审查，表现出司法谦抑和克制。[58]本文所指的实质法治是指多向度的法治，这种法治不仅要求规则存在及这些规则必须能够被遵守，而且要求把这些规则与更为广泛的实体价值联系起来。近年来，各级地方人民政府积极作为，先后就行政程序、地方政府重大行政决策等领域进行立法，体现出行政机关自我规制的自觉和主动，深受行政法学者的肯定和赞赏。杨登峰：《从合理原则走向统一的比例原则》，载《中国法学》2016年第3期，第88—105页。
中国法治现代化研究院特邀研究员。比例原则在国际法领域的研究成果主要集中在以下几个方面。
[43] 何景春：《行政比例与合理性原则比较研究》，载《行政法学研究》2004年第2期，第33—41页。两相比较，后者的规定更加细化，更能彰显行政处罚的适当原则 二是行政强制领域。[52] 杨登峰：《从合理原则走向统一的比例原则》，载《中国法学》2016年第3期，第88—105页 [53] 郑琦：《比例原则的个案分析》，载《行政法学研究》2004年第4期，第55—61页。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》对合理行政的要求中就有行使自由裁量权应当符合法律目的的规定，最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第6条第4项规定：人民法院裁定不准予执行的情形之一为明显违反行行政目的，严重损害社会公共利益。
根据2015年最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第21条的规定，人民法院对法定的行政规范性文件进行合法性审查，不合法的，不作为行政行为合法的依据，并向制定机关提出司法建议。1895年，德国行政法大师Otto Mayer在《德国行政法》（第一册）中举出警察权力不可违反比例原则，在1923年该书第三版中，对比例原则有更具体细致的主张。徐鹏著:《海上执法比例原则研究》上海交通大学出版社2015年版。据此，台湾公法学者陈新民教授认为，正视比例原则适用中存在的问题确有必要，但是，应当看到比例原则在保障人权方面的积极功效，可以通过积累典型案例，归纳相对清晰的指标等途径解决比例原则适用中的不确定性问题。
20世纪90年代中期以后，因德国行政法理论的大量引入，再加上比例原则内涵明确、可操作性较强等优势，行政法学界开始较为普遍地将比例原则代替合理性原则，确立为行政法的基本原则。在适用范围和位阶方面，比例原则较合理性原则的适用范围更广、位阶更高，比例原则是行政法中比合法性原则位阶更高层次的法律原则，在行政法治建设中，比例原则应发挥帝王条款的作用。
这是现代行政的特点和要求使然，也是现代福利国家应该而且能够做到的。[41]另一类是比例原则吸收合理性原则。
这里所指的侵害性，是指人民无义务违反，却遭到警察权力的侵犯。[8]有学者以汇丰实业公司与哈尔滨市规划局行政处罚决定纠纷上诉案为素材，就法院裁判的推理过程和理由进行了解析，并就比例原则与过罚相当原则做了比较，指出比例原则的适用范围不应仅限于行政处罚。法治包括形式法治和实质法治，公正包括程序公正和实体公正，实质法治和实体公正是人类追求法治理想和公平正义的高级形态。[4] 代表性的研究成果主要有：姜昕：《比例原则的理论基础探析—以宪政哲学与公法精神为视角》，载《河北法学》2008年第7期，第77—82页。第80条第2款规定： 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。作者简介：黄学贤，苏州大学王健法学院教授，法学博士，博士研究生导师，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员。
（一）有关文件的规定 2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）中对依法行政的基本要求规定了六个方面，第二个方面就是合理行政，其中的具体要求既有合理性原则的内容，也有比例原则的精神。正如有的学者所言：行政机关依照法律规定拆除违章建筑时，就应当尽可能采取对相对人权益损害最小的手段。
我国借鉴这一原则，对合理原则内容的要求与之相似，前文已经述及。[6] 司久贵、杨田：《略论行政自由裁量权的行使规则》，载《河南社会科学》1999年第6期，第93—95页。
一是合理性原则的内涵。[37]从当前的学术研究成果来看，因行政法学者的学术背景不同，对于两个原则的认同也有差异，作为分别来自于两大法系的合理原则与比例原则，我国行政法学者对二者的关系主要有以下几种观点： 第一，相通说。
[38] 马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第38页。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。本文所指的行政救济是指因行政争议而引发的救济，主要包括行政复议和行政诉讼。除了上述法律、法规的规定以外，比例原则也是行政程序立法所特别关注的内容，三部比较有代表性的《行政程序法（试拟稿）》对比例原则都作了规定:马怀德教授主持的《行政程序法（试拟稿）》对行政程序法的基本原则规定了8项，其中第7项是比例原则。
虽然学界对形式法治与实质法治的认识有较大分歧，甚至有的学者激烈反对实质法治的倡导。当然，这里的行政目的与法律目的之间是何种关系，仍然有待进一步研究分析，本文认为，在我国现阶段，应当将行政目的与法律目的统一起来，一方面有利于树立法律的权威，维护法律的尊严，另一方面有助于防范行政权僭越立法权。
有学者认为，随着社会的发展，公民对国家的依存度日益提高，授益性行政行为对公民权利义务的影响也逐渐加深。多向度的法治除了要实现法律的形式品格外，还要求促进自由、平等、人权、正义等实体价值。
有学者从实体和程序两个方面来设定自由裁量权的行使规则，比例原则是实体规则的组成部分[6]。应松年教授主持的《行政程序法（试拟稿）》对行政程序法的基本原则规定了8项，其中第7项是比例原则（另一方案为合理或适当原则）。
这三个方面从手段与目的的关系、手段选择的合理性、利益关系的合比例性方面层层递进地对行政行为做出要求，既有利于行政权的规范运行，也对于后续的行政复议和司法审查提供了清晰的审查标准。[41] 叶必丰：《行政合理性原则的比较与实证研究》，载《江海学刊》2002年第6期，第122—127页。[44]另有学者认为，应由比例原则和平等原则代替行政合理性原则，比例原则是衡量手段与目的、公共利益与私人利益的关系。任何一个政府部门在其行使权力的时候，不应对其他部门具有压倒一切的影响。
（二）法律、法规、规章的规定 就目前来看，我国尚没有明确规定比例原则的立法例，但在我国现行立法条文中蕴含比例原则的某些因素已经出现，主要表现为以下领域的规定: 一是行政处罚领域。根据联邦宪法法院的审查实践，这三个方面的审查有次序之分，先审查妥当性，必要性审查次之，最后审查比例性问题。
有的学者通过对德国、欧盟比例原则的内涵、渊源及适用的分析，指出我国在比例原则的适用中应当采用自主性借鉴。[12] 二、比例原则研究的主要观点聚焦 通过前文对比例原则研究内容的梳理和研读，笔者以为，目前在学界较有争议的观点主要集中在以下几个方面: （一）比例原则的源起 对于比例原则源起的讨论，主要可以从两个层面进行分析: 一是概念源起。
[49]《治安管理处罚法》第5条第1款的规定与上述《行政处罚法》的规定一脉相承。[18] 姜昕：《比例原则的理论基础探析—以宪政哲学与公法精神为视角》，载《河北法学》2008年第7期，第77—82页 [19] [英]洛克：《政府论》下篇，商务印书馆，第83页 [20] [美]约翰.罗尔斯著: 《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009年版，第3页。